明明集团总部三令五申，到了三级子公司就总容易变了味？这背后是传统国资监管的普遍困境：层级衰减、信息失真、监督滞后。

当集团管控链条超过三级，总部对末梢的经营性感知就会大幅削弱，毕竟山高皇帝远！穿透式监管正是破解这一难题的“手术刀”。它通过技术赋能与制度重构，将监管触角直接延伸到最基层的经营或业务单元，实现从“事后问责”到“实时防控”、从“形式合规”到“实质管控”的根本性转变。

一、穿透式监管理念与政策演进

穿透式监管的演进与国资监管体制改革深度契合，呈现出“从局部探索到系统落地、从制度构建到智能升级”的鲜明特征。

阶段一：理念萌芽与制度奠基（2016-2018年）

核心特征：概念引入 + 局部试点

2016年：国务院办公厅在互联网金融专项整治方案中首次提出“穿透式”监管理念

2017年：引入国资监管领域，对“三重一大”等核心决策事项探索穿透式监督

阶段二：体系构建与制度整合（2019-2020年）

核心特征：顶层设计 + 施工图细化

2019年：101号文印发，首次提出“以风险管理为导向、合规管理监督为重点”的内控体系

2020年：要求央企实现内控自评全覆盖，打破内控、风险、合规的“九龙治水”局面

阶段三：执行强化与技术升级（2021-2023年）

核心特征：刚性约束 + 技防转型

2021年起：构建“1+N”内控制度体系；

2022年：推动内控向“技防技控”转型升级；

2023年：提出构建与世界一流企业相适应的内控体系。

阶段四：智能化穿透与全面深化（2024年至今）

核心特征：智能驱动 + 全面贯穿

2024年：提出“管理授权与内控治理水平的挂钩机制”；

2025年：首次提出构建 “全级次、全链条、全过程、全要素” 的智能化穿透式监管体系。

二、穿透式监管的核心内涵

（一）一个定义解析

穿透式监管是以“全层级穿透、全要素覆盖、多系统联动”为特征，对企业集团从总部到末端经营主体实施实时、动态、精准监管的制度安排与技术体系。

简单来说，就是用技术手段打通所有管理层级，让总部能实时看到最基层的经营状态，而不是等到相关报表出来才发现问题。

（二）三大核心目标

1. 提升效能：从“月报”到“及时响应”

传统模式下，三级子公司的异常数据需经过漫长链条，等领导看到时已错过最佳时机。穿透式监管要求下，借助智能化平台，集团总部能通过自动采集、实时分析，实现信息流转周期压缩、审批链条缩短、数据支撑精准化。

2. 防范风险：从“事后救火”到“事前事中预警”

构建覆盖全链条的风险预警网络，通过数据关联与异常模式挖掘，实现风险早发现、早预警、早处置。

3. 优化配置：从“凭经验与感觉”到“靠数据”

整合全域的国资信息，构建全景图谱，基于动态的数据与预测模型科学评估资本回报，引导资本高效流动。

三、四个基本维度：穿透式监管的“四全”框架

1. 全级次——摸清产权底数，打破“层级衰减”

核心问题：层级复杂、看不清

内涵：打破“一级管一级”限制，监管触角延伸至末端子企业，依托统一平台实现跨层级即时协同。

监管目标：消除层级衰减，以防止基层违规操作被“层层过滤”。

2. 全链条——监控关键环节，防止“管不全”

核心问题：环节多、管不全

内涵：横向覆盖业务全环节，从上游供应商到下游客户的完整价值链。

监管目标：防止利益输送、关联交易、风险传递等问题。

3. 全过程——覆盖生命周期，解决“追责难”

核心问题：周期长、追责难

内涵：覆盖业务事前决策、事中执行、事后评价的全生命周期阶段，实现业务或项目的全过程动态监管与可追溯性。

监管目标：确保经营决策的可控制、可追溯与可检查。

4. 全要素——综合资源配置，确保“管得好”

核心问题：管得住、管得好

内涵：覆盖人、财、物、数据、风险等所有关键要素，建立完整的责任链条。

监管目标：实现资源有效配置和风险精准防控。

四、两个扩展维度：数据全链路与风险全透视

1. 数据全链路——解决“看得见、看得全”的问题

核心价值：为监管提供真实、完整、及时的“数据燃料”

实施路径：

（1）统一数据标准，制定全级次的数据采集规范；

（2）全量汇聚治理，将散落数据集中治理；

（3）构建监管“数据湖”，形成覆盖全要素的数据底座；

（4）确保源头活水，建立数据质量监控机制。

2. 风险全透视——解决“看得懂、看得透”的问题

核心价值：将数据转化为洞察能力与风险预警能力

能力构建：

（1）部署智能模型，用于风险监测与预警、分析评价、预测模拟；

（2）实现风险的穿透分析，模型直达风险源头；

（3）赋能各级主体，提升各级组织的自主风险识别能力。

五、三点建议

1. 不要等，主动“接轨”

穿透式监管已经不是选择题，而是一道必答题，企业应主动将内部已部署上线的经营与管理系统与监管要求对齐：

自查产权层级，梳理控股、参股企业评估数据基础，识别关键业务系统数据质量规划实施路径，从局部试点到全面推广。

2. 重融合，避免“两张皮”

把监管要求当作额外负担、建立“应付系统”的思路会注定失败：

业务与监管融合，将监管控制点嵌入业务流程系统一体化，避免信息孤岛，确保数据同源同步。

3. 用技术，但不止于技术

技术是手段，不是目的。成功关键在于：

制度保障：建立与智能化监管相适应的制度体系组织优化：调整组织架构与权责分配能力建设：提升全员的数据素养与合规意识。

结语

穿透式监管的终极目的，并不是把企业“管死”，而是为了避免过去一放就乱，一管就死的状态，通过技术赋能与制度重构，帮助企业看得更清、管得更准、跑得更稳，让国资国企能够真正释放活力，并做到行稳致远。

来源：财务管理研究